На 23.10 2017 г. на електронната страница на Министерството на финансите бе публикуван проектът на закон за Държавен Бюджет за 2018 както и актуализираната тригодишна бюджетна прогноза за периода 2018-2020 г.
Както всяка година, това даде начало на разговори и анализи по темата бюджет. Още от първия ден на дискусиите управляващите включиха своите най-добри експерти – Кирил Ананиев, заместник-министър на финансите, който отговаря за бюджета и председателят на Комисията по бюджет и финанси на Народното събрание Менда Стоянова.
Тази година имаше и нещо ново – инициатива на опозицията да представи свой алтернативен бюджет. Това веднага беше критикувано с аргумент, че такъв проект може да прави само Министерският съвет. Възражението е несериозно, защото всеки може да подготви свой проект на бюджет на страната и да търси обществено одобрение чрез медии и всякакви форми на гласност и информация. Това не означава, че подобни проекти ще се разгледат от Народното събрание.
Според доклада на МФ, който придружава тригодишната есенна бюджетна прогноза, предложеният проект осигурява финансова стабилност на страната и гарантира спазването на изискващите се от европейските правила фискални параметри за дефицит и държавен дълг. Тези фрази се повтарят в бюджетните кампании от години, поради което и не се приемат еднозначно.
По отношение на посочените два основни критерия, установени в договора от Маастрихт и потвърдени през 2011 г. в допълнителното споразумение, подписано от повечето европейски страни /без Великобритания и Чехия / нашата страна е за пример. Този наш успех се потвърждава и в Бюджет 2018, като се предвижда дефицит от 1 % спрямо БВП. Приходите представляват 36.2 %, а разходите 37.2 % от БВП. Подобни съотношения не се срещат в практиката на другите европейски страни. Там се централизира от 40 до 46 % като най-разпространено е съотношението около 42 %. Много експерти по бюджета от развитите западни страни приемат, че при съотношение под 40 % трудно се поддържа съвременно ниво на публични услуги.
Освен ниския процент на централизация на БВП, ние се отличаваме от повечето европейски страни по това, че приходите от косвени данъци са преобладаващи. Това се възприема като утежняващо положението на хората с ниски доходи и като своеобразен импулс за засилване на неравенството и бедността.
Когато данъчната структура е такава, каквато е у нас, рискът от нарастване на броя на хората в бедност е по-голям. У нас няма изследвания, които да потвърдят, или отхвърлят подобни твърдения. За съжаление тези важни за всяко общество проблеми се идеологизират, като се счита, че това са теми, които хора с ляво мислене използват за пропаганда. Истината е, че през последните години темата за бедността занимава не само левите, а всички, които се интересуват от съвременните цивилизационни проблеми на развитието на света. Затова неравенството и бедността е част от изследователската дейност на Международния валутен фонд и Световната банка, които едва ли могат да бъдат приобщени към левичарите, или популистите.
Данъчните приходи в Бюджет 2018
В проекта за Държавен бюджет за 2018 се предвиждат 21040 млн. лв. данъчни приходи. Това е с около 1800 млн. лв. повече от предвиденото за 2017 г. Разчита се основно на събиране на повече приходи от ДДС. Очакванията са за около един милиард и двеста милиона повече данък добавена стойност в сравнение с предвиденото в 2017 г. Това е постижимо, първо, защото БВП нараства номинално с около 5 млрд. лв., и се очаква ръст на вътрешното потребление, второ, защото нашата данъчна администрация въведе през последните години мерки, които значително повишават събираемостта на ДДС. Данните за 2017 г. потвърждават тези оценки. Тези данни показват също, че много повече усилия са необходими, за да се изпълнят предвидените приходи за акцизи.
Предвижда се ръст на приходите от двата преки данъка – върху печалбата и върху доходите на физически лица – с около 600 млн. лв. Това нарастване може да се оцени като реалистично и постижимо. Основанията за това са очакваният растеж на икономиката с 3.9 %, както и предвиденото нарастване на разходите за заплати с около 10 %.
Вероятно опозицията, а и не само тя, ще настоява за по-високи приходи, защото винаги има подозрения, че такива се укриват, за да се осигури лесно преизпълнение.
Отсъствието на предварително обявена данъчна политика, затруднява обсъждането на бюджетните приходи. Сега, в края на месец октомври дори и някой да се опита да поставя данъчни въпроси, това ще се отхвърля лесно поради липсата на време. От доклада към актуализираната тригодишна прогноза се разбира, че правителството няма намерение да променя нищо от организацията на данъците. Както е известно в нея се включват, освен видовете данъци, техните ставки, но и данъчните облекчения, стимули и други отстъпки. Това е елемент от данъчната организация, който у нас най-малко се обсъжда и често обслужва единствено интереси на определени групи /лобита/.
Ние прилагаме пропорционално /плоско/ облагане на печалбата и доходите с ниски данъчни ставки, което предполага отсъствие на различни форми на данъчни облекчения и отстъпки. Това изисква, според установените от теорията и практиката принципи да се използва широка данъчна основа и практическа невъзможност данъците да се проявяват като инструмент за решаване на конкретни проблеми. Поради забравяне на тази учебникарска истина, всяка година при обсъждане на бюджета се поставя въпросът за данъчно стимулиране на меценатството на културата, както и за решаване на други важни проблеми чрез данъчни отстъпки. Отправят се обвинения как данъците се използват в другите страни като инструмент за влияние, а у нас този инструмент се пренебрегва. Причината е, че в другите страни ставките за преките данъци са трикратно по-високи спрямо нашите 10 процента „плоско” облагане.
Посоченото трябва да напомни, че дори и когато се счита, че данъците не се променят по вид и размер, както е в нашия случай, заслужава да се анализира внимателно всичко, което засяга данъчната основа за изчисляване, както на данъка върху печалбата, така и на данъка върху доходите на физически лица.
В започналите обсъждания на проекта за бюджет се отделя внимание на идеята на опозицията да се измени организацията на Данъка върху доходите на физическите лица. От изказванията на различни представители от групата на БСП за България става ясно, че в основата на тяхното предложение е въвеждането на необлагаем минимум и то за всички. Това на практика ще означава, че дори и да използват прогресивна скала със ставка 10 процента за най-многобройната група, при наличие на необлагаема част, вероятно тези лица реално ще плащат около 8.5 или 8%. Това ще намали значително приходите. Вместо предвидените за 2018 г. 3372 млн. лв., според изчисленията на МФ, приходите от данъка върху доходите на физически лица ще бъдат приблизително 2200 млн. лв. При тези условия привържениците на тази идея трябва да пояснят дали предвиждат да се увеличи дългът, или да се намалят някои разходи, или да се увеличат данъци. Това са възможни подходи, които трябва да придружават подобна идея за всеобщо освобождаване от облагане на част от доходите, равняващи се на минималната заплата. Изборът между тези възможности ще показва каква политика ще се провежда както по отношение на доходите, така и по отношение на различните видове публични услуги.
По наша оценка възможният подход за установяване на облагане, което спазва принципът за съразмерност и справедливост е да се въведе необлагаема част единствено за хората с доходи до 510 лв. и това да се осъществи чрез инструмента „връщане на данъчен кредит”, а не чрез всеобщо въвеждане на необлагаем минимум. Така ще се облекчат тези, чийто доходи не бива повече да се намаляват, като същевременно загубата на приходи ще се сведе приблизително до 300 млн. лв.
Заслужава да отбележим още нещо. Твърди се, че чрез всеобщо прилагане на необлагаем минимум и прогресивно облагане ще се смекчи неравенството и ще се ограничат рисковете от обедняване. Съмнително е, че подобна задача може да се изпълни чрез прогресивното облагане. Преди няколко години в получилия световна слава труд на известния френски икономист Тома Пикети „Капиталът през XXI век”, чрез обработка на огромен емпиричен материал, се доказа, че прогресивното облагане може да бъде инструмент за смекчаване на разликите в доходите, само ако е въведено навсякъде по света – нещо, което е невъзможно.
Въпросът за неравенството и за бедността е важен и става все по-остър особено за страни като нашата, в която проблемът се усложнява от състава и структурата на населението и от демографския проблем. Това налага ние да се опитаме да го решаваме с действия, които имат сравнително сигурен резултат.
Посоченото не изчерпва проблемите на данъчната политика. Както вече се отбеляза, времето за тяхното сериозно обсъждане, така че да се отразят в бюджет 2018, отмина.
Относно предвидените за 2018 г. данъчни приходи може да се отбележи следното:
При условие, че приемаме за достоверна оценката на обема на БВП в размер на 105 млрд. лв., както и другите параметри на макрорамката за 2018 г. предвидените приходи от данъци в размер на 21040 млрд. лв. за 2018 г. са реални и изпълними. При това не трябва да забравяме, че поддържането на установената система на ниски преки данъци неизбежно води до ограничения по отношение на бюджетните разходи, или до бързо нарастване на държавния дълг. Както се вижда от данните за последните години, България е предпочела да ограничи разходите до непознато за повечето страни ниско съотношение от 35% към БВП по отчета за 2016 г. и да не допуска нарастване на дълга.
Предвиденото намаление на неданъчните приходи от 2710 млн. лв. през 2017 г. на 2275 млн. лв. за 2018 г. е обосновано, като се имат предвид предприетите промени в редица разпоредби за намаляване на административната тежест и свързаните с тях такси.
Разходите в Бюджет 2018
Общата предвидена сума за разходи по проекта за бюджет се състои от сумата на „Разходите”, сумата на „Трансферите” и сумата, която се дължи за вноска в Европейския съюз. Сумата предвидена за трансфери е 11082 млн. лв. Сумата за разходи, включително вноската за ЕС е 13056 млн. лв. или общо 24138 млн. лв. Това означава, че се предлага дефицит от 623 млн. лв.
Спрямо 2017 г. сумата на разходите е увеличена с 830 млн. лв., а сумата на трансферите – с 370 млн. лв.
Предвиденото увеличение за трансфера към общините е около 350 млн. лв. То се обяснява с необходимостта от повече средства за увеличените заплати на учителите, както и за решаване на други проблеми в някои общини. Тези суми са недостатъчни, за да решат много въпроси, като например проблемът за нарастващите дългове и задължения на общините. Трябва да признаем, че общинските проблеми далеч не са само финансови. Известно е, че преобладаващият брой общини нямат достатъчно собствени приходи, нямат стопанска дейност, а и населението се топи постоянно. Това обезсмисля предвидената по конституцията и по други закони самостоятелност на общините. Все по-голям брой общини са с дългове и просрочени задължения. Проблемът за състоянието и бъдещето на общините очевидно няма да се реши с Бюджет 2018. В програмата на управляващите също не се предвиждат мерки за подобна цел.
Трансферът към Националната здравно осигурителна каса също е увеличен с около 130 млн. лв. Това не решава многото финансови проблеми, които от дълго време се трупат. От години само се говори за промени, дори се приемат стратегии, постановления, наредби и непонятно защо нищо не се променя. Нещо повече – дори и добри решения често се отменят по съдебен път като заинтересовани групи използват формални пропуски, за да осъществят съдебна намеса. Пример в това отношение имаме от последните дни, когато се разбра, че съдът отменя важно постановление на бившия здравен министър Москов, с което беше направен опит да се ограничи ненужното нарастване на броя на болниците.
Единственото положително изменение при трансферите е намалената сума за НОИ от 4723 млн. лв. по бюджета за 2017 г. на 4495 млн. лв. по бюджета за 2018 г. Това стана възможно, защото през 2015 г. се осъществи промяна /реформа/ в разпоредбите за пенсионно осигуряване. Увеличена бе вноската за фонд ”Пенсии” с 1 % от началото на 2018 г., което позволи посоченото намаление на суми от държавния бюджет за фонд „Пенсии.
” От останалите видове трансфери, които се предвиждат в държавния бюджет, заслужава да се обърне внимание на парите за Държавния фонд ”Земеделие” и на тези за Националния фонд към МФ за средствата от Европейския съюз.
Би трябвало народните представители да поискат информация за ефективността на парите, които ежегодно вървят за фонд” Земеделие”. Странно е плащането на т.н. национална помощ на тютюнопроизводители. Ще припомним, че за деветте месеца на 2017 г. са платени 89 млн. лв., а помощите за животновъдите са едва около 20 млн. лв.
По отношение на връзката между парите на държавния бюджет и парите за европейски програми, също не се проявява интерес при ежегодните бюджетни обсъждания.
Проектът за държавен бюджет за 2018 г. е първият, в който се предлага нарастване на парите за заплати на наетите в бюджетната сфера. Това е положителна крачка, но тя трябваше да се допълни с въвеждането на добре устроена и предварително обсъдена система за разпределение на тези пари и за формиране на заплатата в отделните сектори. Не се е чуло досега да съществува подобно намерение. Тази част от организацията на бюджетната дейност е оставена изцяло в разпореждане на министъра на финансите и на отделните министри. Дори заплащането на заетите в различните комисии, агенции, съвети, на които се разчита да имат решаващ глас в изграждането на общата управленска конструкция на държавата, досега, а и за 2018 г. е подчинено на различни и често взаимно изключващи се принципи. В някои комисии, например, възнаграждението на избираните от Народното събрание членове на тези комисии, е свързано със заплатите за сферата, която управляват. В други – базата е съвсем друга. Още по-странно е това, което е подготвено за 2018 г. за КФН. Предлагат се нови, повишени такси и напълно свободно и самостоятелно определяне на заплати за членовете на комисията от самите тях. В резултат – бюджетът на КФН достига 22 млн. при 11 млн. през 2017 г. Смущаващо е самото обстоятелство, че се приема за нормално държавна администрация да се издържа от такси.
В самите министерства, въпреки заклинанията за въвеждане на ясни системи за заплати, още от първия кабинет на Борисов, когато беше модно да се говори какви необосновано високи бонуси получавали държавните служители при предходните правителства, продължава практиката парите на всеки да зависят от случайни фактори и обстоятелства.
Посоченото е част от бюджетния процес, за които никога няма време в последната седмица на октомври на поредното бюджетно бързане.
Трябва да се признае, че и при това обсъждане на проекта за бюджет се чуват твърдения, които съдържат повече общи приказки и с нищо не оправдават както патоса на критиците на бюджета, така и хвалебствията на управляващите. Ще посочим някои от тях с надеждата, че това ще помогне на всички ни при формиране на позициите ни спрямо основния законов акт на държавата
. Според управляващите Бюджет 2018 потвърждава образованието като основен приоритет на управлението. Това обаче не се вижда от числата в представения проект. Данните към тригодишната бюджетна прогноза показват, че най-висок относителен дял в разходите по т.н. КФП се пада не на функцията „Образование” с неговите 3.6 % , а на функцията „Икономически дейности и услуги” – 5.6% от БВП на страната за 2018 г.
От това съпоставяне, което правим трябва да се отстрани функцията „Социално осигуряване подпомагане и грижи”, тъй като в нея са включени разходите финансирани от осигурителните фондове, за които има отделни приходи, каквито са осигурителните вноски.
Високият дял на разходи на държавата за „Икономически услуги“ е традиционен от много години, но никога не се споменава, и не се разглежда аналитично. Не се обяснява конкретно какво се включва в тези повече от 5923,8 млн. лв. В доклада се споменава, както винаги парите за БДЖ, за Български пощи, за някои други видове услуги, което обяснява около 500 млн. лв. Сигурно има обяснение и за останалите милиарди, но е добре това да се казва в периода на обсъждане на бюджета като се разграничават парите, които са от данъци и от помощи от ЕС.
Ако се опитаме да подредим разходите по функции според техния дял спрямо БВП, каквато информация има в доклада, то ще установим че реалните приоритети са следните:
На първо място, като споменахме, са разходите за „Икономически дейности и услуги“ – 5.6 %, на второ – „Здравеопазване“ с 4.5 %, на трето с 4.2 % „Отбрана и сигурност“ и едва на четвърто с 3.6 % е „Образованието“.
За наука разходите са под един процент и те са включени във функцията „Общодържавни служби”.
Тук е мястото да се спрем на постоянните критици на бюджетните разходи. Един от ръководителите на Стопанска камара критикува проекта за бюджет, че той бил безличен и консервативен, като не давал импулс на новите технологии и цифровизацията. Намирам тези приказки за неточни и несправедливи. Технологиите, иновациите и др. от подобен характер трябва да бъдат нещото, което осигурява бизнеса, използвайки възможните форми за сътрудничество с науката. Така е във всички успешни страни.
Задачата на бюджета е съвсем друга и това не се нуждае от доказване. Бюджетът се прави заради публичните услуги, които са защитени от Конституцията, от принципите на демокрацията и на практика са определени в програмата на управляващите, които и да са те.
Посоченото не трябва да се разбира като оправдание за това, че управляващите не успяват до сега от началото на прехода да намерят рационалния подход за развитие на финансиране на науката, осъществявана от висшите учебни заведения и БАН. Достатъчно е да припомним многократното фиаско и организационните неудачи на фонд „Наука” към МОН.
В заключение може да се отбележи следното:
Сравнен с предходните години, Бюджет 2018 е по-добър, дори и само поради това, че предвижда ръст на разходи на основа потребности на отделни сфери и не подчинява разходната част на догматични и неточни парадигми. За съжаление и този бюджет не успя да се отърве от постоянните слабости – формално обсъждане на бюджетните приходи и разходи, отсъствие на своевременно разглеждане и реорганизиране на публичните услуги и дейности, така че да се постигне по-висока ефективност на разходите, които се предлагат.
Наложително е на основа на досегашния опит, през следващата година по време на пролетната актуализация на тригодишната прогноза да се осмисли предварително дали можем да очакваме да решим, който и да е от основните си проблеми – например влошаващата се структура на населението и на раждаемостта, ако продължаваме да разчитаме на най-ниското съотношение на разходи към БВП и най-ниския процент на данъчна тежест, измерена в съотношението данъци – БВП - 23 %, каквото е предвидено за 2018 г. /БГНЕС
Проф. Христина Вучева, финансист, вицепремиер и министър на финансите в първото служебно правителство /1994-1995/ на България след промените през 1989 г. Анализът е направен специално за Агенция БГНЕС.